פסק-דין בתיק עע"ם 7859/11

השופט ע' פוגלמן:

•            לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' סגן הנשיאה ע' מודריק) שדחה את עתירת המערערים לביטול הפקעה והשבת בעלות במקרקעין שהופקעו מהם בשנת 1970.

רקע עובדתי

1.             המערערים 2-1 (להלן: המערערים) הם ילדי המנוח אברהם קרקובסקי ז"ל (להלן: קרקובסקי), אשר היה בעליה ומנהלה של המערערת 3, חברת נחלת רבקה בע"מ (להלן: החברה). המשיבות הן הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המקומית) ועיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה). עניינו של ההליך שהתנהל בבית המשפט קמא בחלקת מקרקעין בשכונת בבלי בתל אביב (להלן: המקרקעין או החלקה), שנרכשה בסוף שנות השישים על ידי החברה למטרת בניה למגורים. בשנת 1970 שונה ייעוד המקרקעין ממגורים לצרכי ציבור במסגרת תוכנית בניין עיר 1184 (להלן: התכנית). קרקובסקי הגיש התנגדות לתכנית, אולם הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו דחתה אותה והתוכנית אושרה. בד בבד החלה העירייה במגעים עם קרקובסקי, ששימש בא-כוח החברה, לרכישת המקרקעין מידיה. בתום המשא ומתן חתמה החברה על "כתב ויתור", שבמסגרתו ויתרה על זכויותיה בחלקה והתחייבה שלא תהיה לה כל תביעה כספית או אחרת כלפי המשיבות בקשר להפקעת החלקה או לשימוש בה. בתמורה קיבלה החברה סך של 396,000 ל"י בצירוף כ-13,000 ל"י ריבית פיגורים. בשנת 1970 פורסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), ובשנת 1971 נרשמו זכויות הבעלות בחלקה על שם העירייה. מטרת ההפקעה הייתה הקמת גן ילדים על גבי החלקה. בחודש יולי 1994 אושרה תוכנית מפורטת 2543, שאפשרה גם התקנת חניונים ציבוריים תת-קרקעיים בחלקה.

•  
•            הואיל והמשיבות לא מימשו את התכלית הציבורית של ההפקעה, פנו המערערים לעירייה בשנת 2004 בדרישה כי ההפקעה תבוטל והמקרקעין יושבו להם. העירייה השיבה כי החברה ויתרה על זכויותיה במקרקעין, ולפיכך רשאית העירייה לעשות בהם כרצונה; וכי על אף שטרם נעשה שימוש במקרקעין למטרות ציבוריות, הם עשויים לשמש לצרכים ציבוריים בעתיד.
•  

העתירה ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

2.             המערערים עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו בדרישה להשיב להם את הבעלות במקרקעין ולהורות על שינוי ייעודם למגורים. המערערים טענו כי השיהוי הבלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה מעיד על זניחת המטרה הציבורית ומצדיק להיעתר לעתירה.

•  
•            בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' סגן הנשיאה ע' מודריק) דחה את העתירה והותיר את ההפקעה על כנה, בקובעו כי עד כה לא התעורר צורך ציבורי קונקרטי במקרקעין, ומכאן שלא ניתן למדוד את התנהלות המשיבות במונחים של שיהוי בלתי סביר. בית המשפט קבע כי בתמורה לזכויותיה בקרקע קיבלה החברה פיצוי בגובה שווייה, ואולי אף מעבר לכך; וכי עובדה זו מקרבת את ההפקעה למכר מרצון, ולפיכך משקלה של סוגיית השיהוי במימוש מטרת ההפקעה מצומצם ממילא. לעניין נזקו של הציבור אם תבוטל ההפקעה, קיבל בית המשפט קמא את טענת המשיבות כי ייתכן שיתעורר צורך ציבורי במקרקעין בעשור הנוכחי, ודחה את טענת המערערים שאין לאפשר לרשות להפקיע קרקעות לצורך עתודה קרקעית. מכאן הערעור.

עיקרי טענות הצדדים

3.             טענתם העיקרית של המערערים היא שהמשיבות הפרו את חובתן לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה למימוש מטרת ההפקעה. הפרת חובה זו, כך נטען, מצדיקה את ביטול ההפקעה והשבת החלקה לבעלותם. לשיטתם, יש לבטל את ההפקעה בעטיו של השיהוי במימוש המטרה הציבורית, נוכח ההלכות שיצאו מלפני בית משפט זה. להלכות אלה תחולה בעניינם מאחר שמדובר בהפקעה שנכפתה על החברה ולא במכר מרצון. נטען כי מטרת ההפקעה חייבת להתקיים לאורך כל חיי ההפקעה; וכי היות שבמשך למעלה מארבעים שנה לא מומשה מטרת ההפקעה, יש להסיק שזו נזנחה. עוד הוסיפו המערערים כי המשיבות לא סיפקו הסבר מניח את הדעת לעיכוב בהקמת גן הילדים, כאשר לפי התכנית משנת 1964 היה הגן אמור לקום תוך שלוש שנים מיום אישורה. לגישתם, שגה בית המשפט קמא כשקבע כי הרשויות רשאיות להפקיע קרקעות כדי שיהוו עתודה קרקעית גם בהיעדר מטרה ציבורית קונקרטית להפקעה, וכי ייגרם נזק לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה. לחלופין סבורים המערערים כי אם ייקבע שלא ניתן לבטל את ההפקעה בשל האינטרס הציבורי בה, על בית המשפט לפסוק להם פיצויים. נוסף על כך מעלים המערערים את האפשרות כי לבעלי חלקה סמוכה ובעלת מאפיינים דומים העבירו המשיבות קרקע חלופית לצד פיצוי כספי בשיעור גבוה בהרבה מהפיצוי שקיבלו עבור החלקה שלהם, וכי מדובר בהפליה פסולה.

4.             המשיבות סבורות כי דין הערעור להידחות ולו משום שהעירייה שילמה תמורה מלאה עבור המקרקעין בעקבות משא ומתן, שבסופו חתמה החברה על כתב ויתור. כמו כן גורסות המשיבות שלא נגרם למערערים נזק מההפקעה, אלא הוטב מצבם. הן מדגישות כי מיום ההפקעה הן פעלו למימוש מטרתה - הקמת גן ילדים; כי גם עיכוב ממושך אינו גורר בהכרח את ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה; וכי העובדה ששולמה תמורה מלאה עבור החלקה מקרבת את ההפקעה לעסקת מכר רצונית, ולפיכך שאלת מימוש מטרת ההפקעה אינה רלוונטית. מעבר לכך טוענות המשיבות כי חלוף הזמן גרם להיחלשות הזיקה של המערערים לחלקה, וכי יש להגביל בזמן את משך הזכות להשבת קרקע שהופקעה, בייחוד כאשר שולמו פיצויים והתאפשר לבעליה לרכוש קרקע חלופית. עוד מוסיפות המשיבות כי אם תבוטל ההפקעה ייגרם לציבור נזק כבד, שכן כעת נדרשים המקרקעין לבניית כיתות גן; וכי כיום נמצאים המקרקעין בהליכי מימוש.

הבקשה לצירוף ראיות חדשות

5.             ביום 27.5.2013 התקיים דיון בערעור והחלטנו לקבל את בקשת המשיבות להגיש ראיות חדשות, המעידות, לשיטתן, על המהלכים התקציביים והתכנוניים שנעשו למימוש מטרת ההפקעה בשנתיים וחצי האחרונות. בכלל זה הגישו המשיבות מסמכים וסיכומי דיונים מחודש אוקטובר 2010 עד חודש מרץ 2013, אשר עסקו בתוכניות להקמת מעון יום או גן לחינוך מיוחד במקרקעין, בשיתוף עם נעמ"ת; התכתבויות בין העירייה לבין משרד התמ"ת בנוגע לאופן מימון הקמת מעון היום או הגן האמור; הודעה לציבור בדבר הקצאת מקרקעין לצרכי ציבור לצורך הקמת מעון ילדים בחלקה נושא הערעור ופרוטוקולים של ועדת ההתנגדויות בעירייה.